百年清华

邵宁 1952年7月出生。清华大学机械工程系本科、研究生毕业后，先后在国家经委、计委、经贸委工作。2003年，任国务院国资委副主任、党委副书记。2013年，任全国人大财经委副主任委员。

国有企业在中国经济、包括竞争性领域中的大量存在是一个既成事实，是我们父辈们已经建好的，简单地否定它们毫无意义。面对这么多企业、这么多职工，我们只能逐步推进改革，有些企业可能需要退出，有些可能需要通过改革和结构调整使其适应市场，并最终实现与市场经济的融合。

64岁的邵宁，在担任全国人大财经委员会副主任委员之前，当过10年国资委副主任，分管国企改革、规划发展、企业重组、薪酬分配和稳定工作。

在很多国企高管眼中，邵宁是一位懂国企的领导，也是一位学者。那天，在他办公室里聊了将近5个小时。邵宁点着烟，不用看一眼笔记本，把20多年来的国企改革梳理了一遍，其中的重点是上世纪90年代末，那是国企最难的时候。

邵宁的父亲毕业于西南联大，解放初曾担任上海纺织机械厂的首任技术科长。所以，邵宁人生的前两年是在上海度过的。1954年，父亲调到纺织工业部工作，全家一起进京。在颇有名的北京二中还没上完初中，1969年就去陕北农村插队了。之后5年生活的艰难，让邵宁记忆犹新。“那时候最大的问题是吃不饱、看不到前途，白天上山干活，晚上就在昏暗的煤油灯下自学，算是无奈中的自我安慰吧。”

后来的人生，就是他那一代人典型的富有戏剧性的励志故事。由于有自学的基础，恢复高考第一年考上了清华大学，然后开启仕途生涯。邵宁和国企打了十几年交道，他对国企有感情，对国企改革有作为，对国企现状有遗憾，对国企未来有思考。

现在的国企改革，又到了深化提速的关键时刻。此刻，听邵宁回忆当年国企改革历程，尤其是最为艰难的那几年，以及随之启动的“国企三年脱困”，应该能获得某种启示。

“承包制”只能是过渡方式，因为它完全不适合买方市场，能解决的问题非常有限

　　高渊：你走出清华后，从政的第一站是国家经委，为什么要选择去那里？

　　邵宁：其实我研究生毕业前是准备留校的。你想想，一个在黄土高原上种地的知识青年，如果能成为清华大学的老师，那真是“飞天”了。但就在我毕业前，清华的学长朱镕基来校作了一次经济发展和改革形势的报告，他当时的身份是国家经委综合局副局长。他的演讲非常吸引人，使我萌发了投身经济工作的想法。

　　上个世纪80年代初是一个火热的年代，经济领域是主战场。对我这样一个在社会最底层浸润日久，总想找机会为国家做点事的人来说，学校之外的经济改革显然比书斋生活更有吸引力。

　　我进国家经委，先在办公厅，然后去了综合局。1988年国务院机构改革，撤销了国家经委。经委综合局有四位同志进入了计委综合司，我是其中之一。但去了没多久我就发现一个问题，我把经济问题看得太简单了，自己积累的经济学知识，完全不足以应付综合司的业务要求。于是我提出调往国家计委经济研究中心，这是计委一个二线的研究机构。

　　我在经研中心工作了7年，等于重新上了一次学。在国家计委经研中心的深造使我终生受益匪浅，其宏观的视野、结构的意识在别处是学不到的。以后在研究处理具体企业问题时，就有了更宽的、全局性的视角。

　　1996年，国家经贸委的召唤和我个人的意愿一拍即合，我平调去了国家经贸委的企业局当副局长。一年后，接任局长。于是乎，我经历了人生最后一次转折，国有企业改革成为我职业生涯最后的归宿。

　　高渊：那时候，中国的国有企业处于什么境地？

　　邵宁：是最困难的时候。到1997年、1998年就真正滑到谷底了。国有企业本身是计划经济的产物，从立项建设开始，就没有想过要参与市场竞争。所以，这些企业的体制机制、布局结构，到社会定位、职工观念，都跟市场经济格格不入，不经过彻底的改革它们很难适应市场经济的要求。改革开放后，随着其他所有制经济的发展和市场竞争的加剧，国有企业陷入困境是迟早的事。

　　高渊：那时候承包制改革热过一阵，这个到底管多大用？

　　邵宁：在改革开放之初，主要是两条线。一是放开市场，让民营经济和外资企业发展；二是对国有和集体企业放权让利，调动企业的积极性，其最终模式就是承包经营责任制。应该说，承包制的实施在当时有积极意义，但它能解决的问题很有限。

　　承包制的积极意义，一方面是实现了国企从面向计划转向面向市场的转换。承包制“承包”的是利润，而企业必须把产品在市场上卖出去才能取得利润，因此企业必须面向市场。另一方面是调动国企的积极性。完成承包指标之后，在分配上可以有更大的自主权，可以多分奖金。

　　应该说，承包制只是一种浅层次的改革，体制没变、结构没动，改变的只是政府对国有企业的管理方法。它最大问题是只适合于短缺经济，不适合于买方市场下的结构调整。

　　承包制把所有的企业的结构实际都包死了。企业的生产数量可以承包，而结构调整是没法承包的。所以，承包制适应中国经济发展的阶段非常短，短缺经济时期还行，一转到买方市场就很难操作了。

　　90年代末身兼两职，处在“国企三年改革脱困”攻坚的关键位置上。当时的真实想法是，国企不能溃退，不然就可能造成“踩踏”

　　高渊：到了上世纪90年代中后期，国企的摊子仍然很大，但经济效益却越来越差，当时有什么破解之道？

　　邵宁：1998年国务院又经过一次机构改革，国家经贸委实际上被加强了，十个工业部门撤销，变成经贸委管的国家局。那年，朱镕基出任总理，正式启动全国国有企业“三年改革脱困工作”，改革进入了攻坚阶段。

　　当时，我担任国家经贸委企业改革司司长。根据盛华仁主任的提议，为加强企业脱困工作，又组建了一个临时机构——国家经贸委企业脱困工作办公室，由我来兼主任。

　　我压力确实很大。当时有人跟我开玩笑说，如果三年改革脱困的目标完成不了，第一个应该拿谁问罪，是最清楚不过了。

　　高渊：当时大家怎么看待国企，是否觉得已经没有希望了？

　　邵宁：确实是这样。1997年国企亏损企业亏损额是1987年的12倍，盈亏相抵实现利润比1987年下降了42%。其中国有中小企业盈亏相抵是净亏损的，集体企业也是净亏损的。当时，困难的国有、集体企业到处都是，很多企业发不出工资、退休金，更谈不上公费医疗报销。由于企业困难、职工困难，各种类型的不稳定事件不断出现，各级政府焦头烂额。

　　问题的严重性还在于，由于之前并没有做实质性退出，当时国有、集体企业的摊子仍然很大，大约有将近200万家国有、集体企业，1.1亿职工。这么大的一个经济系统如果轰然倒下，后果不堪设想。

　　高渊：面对这样困难的局面，三年改革脱困的工作目标如何确定呢？

　　邵宁：目标确定非常关键。这既是一件非常具体的事情，也是一项政治上需要很好把握的工作。当时，陈清泰主任给我们的交待是：三年左右摆脱困境是阶段性有限目标，定的要求不能过低也不能过高，各地情况不同，不可能搞一个标准。在他主持下，第一个三年改革脱困初步方案提出的目标是：2001年前使目前处于困境的国有企业或者走出困难，或者退出市场；2001年前在多数大中型国家投资企业初步建立公司制度。

　　党的十五大提出的国有企业改革与脱困目标是：“从1998年起，用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。”但这个正式提法仍然是定性的，关键是“大多数”需要摆脱困境的亏损企业如何具体化。

　　我们经贸委内部的意见很不一致。有一种意见非常激进，提出使国有企业的亏损面下降到20%。当时国有企业不计潜亏的亏损面是39.1%，其他所有制企业的亏损面大约30%。记得我在会上和持这种意见的发生了激烈的争论，我说要求把国企的亏损面压到比其他所有制企业还低，除非大规模地做假账，否则是做不到的。这样设定目标，不留足够的余地，实际效果是给领导设“套”。

　　后来经过上上下下、反反复复沟通，最后明确了脱困的具体目标。所谓“大多数国有大中型亏损企业”是指1997年底亏损的6599户国有及国有控股企业中的大多数，这个目标有一定的弹性和余地。唯一的问题是，基数点不在最低点上。因为亚洲金融危机的影响，1998年国民经济继续下滑，国有和国有控股工业企业实现利润又下降了34.9%。1998年才是谷底，这实际使脱困的有效时间缩短了一年。

　　三年改革脱困实际是给国企“动手术”，之前承包制都是属于保守疗法。具体的措施大致可分为两种类型：第一类是针对特定企业、特定行业的，如纺织压锭、债转股、减员增效、技改贴息、行业下放等；第二类是面上普适的，包括国有中小企业改革、国有困难企业关闭破产、再就业工作等。

　　相比较而言，第二类措施更具有“手术”的价值。“动手术”的第一刀是国有中小企业改革，“抓大放小”涉及上百万家国有和集体企业，职工大约有4000万人。改制过程非常艰难，职工并不情愿。原先在国企一起吃大锅饭，改制成民营企业岗位就有风险了。

　　高渊：那时候你们最担心什么？

　　邵宁：我们这些直接参与工作的人，当时也信心不足。但有一点是明确的，即使搞不好了要退，也要想办法有秩序地退，不能溃退。一旦溃退就要“踩踏”，就要出事了。

　　改革“第一刀”切在了中小国企上，“第二刀”是关闭困难的大中型国企。这个过程太难了，把长期掩盖着的矛盾全部挑开了

　　高渊：当时各地都忙着把中小企业卖掉，就是在这个阶段吧？

　　邵宁：对。改制退出也有几种方式。第一种是面向内部人的改制，把企业变成职工持股、经营者持股的企业，其中经营者要多购买、持大股；另一种方式是引入外部投资者，并由其控股；最后一种方式是整体出售。不管采用什么方式，改完之后就不是国有企业了，改变性质了。

　　高渊：这种卖掉中小企业的做法，直到今天，依然有不同看法。现在回过头去看，你怎么评价这“第一刀”？

　　邵宁：这项改革从方向上讲是正确的。几乎在所有国家，中小企业都是由股东直接经营的，因为企业规模小，没必要再委托代理人。自己经营自己的资产，盈亏都是自己的，所以关切度很高。

　　如果在中小企业实行国有制，必然是层层的委托代理关系，而且多一个层次，关切度就多一份损耗，跟民企很难竞争。中小企业搞国有制必然站不住，如果不主动退出，以后也会被市场竞争挤出去。因此，当时放开搞活国有中小企业的方针是正确的。

　　高渊：这种做法是否造成了国有资产流失？

　　邵宁：这种情况肯定有。原因之一是这项改革由地方政府主导，当时地方政府已被国企问题搞得焦头烂额，急于甩包袱，因而推动很急、工作很糙。原因之二是上百万家企业改制，由许许多多不同水平、不同想法的人在操作，过程很难控制。原因之三是当时并没有一个职能完整的出资人机构，管人、管资产、管改革分属不同部门，体制漏洞、政策漏洞很多。

　　高渊：当时有没有可能先把管理体制理顺了、政策完善了，再启动改革？

　　邵宁：这样设问是有道理的。问题是政府体制是另一个层次的改革，不是想推就可以推动的。等待条件具备再推改革的结果，很可能是改革时机完全错过了，条件也未必能创造好。

　　另外就我个人的直观判断，这一时期的国有资产流失肯定有，但不会特别严重。因为存在一个制衡因素：职工。有人想做文章，职工这一关很难过去，企业改制的方案是要经职代会通过的。这与后来国有土地、国有矿产资源方面的流失情况完全不同。这“第一刀”下去以后，国资战线大大收缩了，接下来就是国有大企业的问题了。

　　“第二刀”是要关闭一些国有困难的大企业。怎么处置困难国企一直是政府的一个难题。一句老话说，国企最大的弊端是只能生不能死。建一个国企很容易，但如果企业不行了怎么办？

　　原来的办法是政府养着亏损的国有企业。具体有两个出钱的渠道，一是财政出点基本生活费。这不是主渠道，因为财政一般没有多少钱。二是政府压银行给困难企业贷款。当时银行还没改革，还听政府的“招呼”，那时候有“安定团结贷款”、“吃饺子贷款”、“过年贷款”等等，都是用在困难国企身上的。其实谁都知道，这种贷款必然有去无回，结果造成银行系统内的大量坏账。

　　企业破产，普通职工是没有多大责任的，但损失最大的是职工。因而职工很难接受

　　高渊：要想真正改变这种局面，财政和金融体制也必须要改革吧？

　　邵宁：1998年，在三年改革脱困工作启动的同时，镕基总理这届政府还开始了财政和金融体制改革。

　　当年财政体制改革的目标是建立公共财政体制。简单地说，就是财政只保公共支出，不再为国企的经营性亏损进行补贴了。当年金融体制改革的目标，是建立国有商业银行体制。国有银行的商业主体地位确立之后，政府也就不能压着银行给特定企业贷款了。这两项宏观层面的改革按说都不是针对国有企业的，但对国有企业的经营状态影响很大，客观上把政府对国有困难企业的输血渠道全部切断了。

　　这实际上把困难国企的问题摆上桌面了，再也无法回避了。解决问题的突破口，是国有困难企业政策性关闭破产工作。为了做好这项工作，国务院专门成立了“全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组”，主要组成部门包括国家经贸委、财政部、劳动部、人民银行等，办公室就设在国家经贸委企业改革司，简称“破产办”，由宋毓仲副司长负责，上面是蒋黔贵副主任亲自抓。

　　这项工作真是非常难，太难了。企业破产后职工会下岗，虽然能拿到一笔补偿金，但当年财政比较困难，所以补偿金非常少，全国平均不到2万元，而且还是用“破产剩余资产和土地使用权转让收入优先安置职工”，实际用银行的钱补了社会保障。

　　高渊：那时候，破产企业的职工反弹大吗？

　　邵宁：反弹是意料之中的，这实际上也是改革过这一关必然面对的风险。企业破产普通职工是没有责任的，但损失最大的是职工，因而很难接受，诱发的群体性事件很多。

　　那些年，各级政府为解决破产企业的稳定问题做了大量工作。第一批上去疏导的工作组基本都会被围，打不能还手骂不能还口，耐心做政策解释工作。这种事例全国非常多。当年四川省一个市的经贸委主任对我说，当地一家企业破产职工把铁路堵了，他带领工作组上去做工作，被职工捆在铁轨上，直到警察把他们救出来。他一边说一边掉眼泪，一个四十多岁的汉子啊！

　　当时我们都非常理解，职工可能需要闹一次，等他们发泄了之后再做工作效果会好一些。但该破产的企业必须破产，因为它们已经成为经济和社会发展的负担了。

　　我们曾经面对过一个非常危险的时期。当时国企改革攻坚已经开始，大量职工下岗，但并没有完善的社会保障制度

　　高渊：你对哪个企业破产印象最深？

　　邵宁：黑龙江的阿城糖厂当时是中国第一个破产的万人大厂。这是一家甜菜糖厂，陷入困境的原因其实很简单，甜菜糖的生产成本太高，已经没法和南方的蔗糖竞争了。但职工们不接受，职代会通不过破产方案。没有办法，只能搁着。然后让职工推选厂长，看有没有人能把企业带出困境。

　　搁了一年还是不行，甜菜糖竞争不过蔗糖，这不是哪个经营者能改变的，谁也想不出好办法，结果还是破产。这说明，要让企业职工接受破产的现实，是非常困难的，至少需要一个过程。

　　高渊：在国企改革进程中，建立破产机制真的绕不过去吗？

　　邵宁：只有困难企业能退出市场，国有经济的结构才能优化，市场经济优胜劣汰的机制才能发挥作用。从这个角度讲，这确实是绕不过去，无法回避的一道坎。同时，困难企业破产也直接推动了新的社会保障制度的建立。

　　中国的国有企业改革，是在改革并不配套、条件并不完全具备的情况下推进的。需要支付改革成本的时候发现财政并没有准备足够的资金，职工大批下岗时发现社会保障制度还没建好，出现国有资产流失时发现国资管理的责任并不明确。这可以理解为当时改革的顶层设计没有做好，也可以理解为借助一项最重要的改革来倒逼推动其他方面的改革。

　　实际上在计划经济时期，我们对企业职工有一套保障制度，不过那是单位保障的体制，所以我们都是“单位人”。单位保障制度适合计划经济，因为计划经济时期国有企业和财政是“一本账”。企业保障方面的开支多一点，上交财政就可以少一点，如果企业亏损了财政要给补贴。但进入市场经济就不行了，财政和国企的财务关系切断了，国企变成了一个自身没有保障的市场竞争主体，市场经济下的社会保障制度必须是社会化的。可以这样讲，改革把原来的单位保障制度废掉了，而新的社会保障制度还没有建好。

　　1998年上半年，我们曾经面对过一个非常危险的时期。当时国企改革攻坚已经开始，大量职工开始下岗，但社会上并没有一个完善的社会保障制度作为安全网。当时全国各地都在出事，原因都是职工下岗后既没有人管理，也没有人保障其基本生活。

　　在这样的局面下，党中央、国务院做了一个重大决定，建立社会保障体系需要一个过程，来不及，我们就先建一个替代物，就是“再就业中心”。这是上海纺织控股创造出的经验。“再就业中心”为下岗职工做4件事：发基本生活费、缴基本保险、进行再就业培训、介绍工作。再就业中心作为一个特殊时期社会保障的替代物，稳定了下岗职工和社会，支持了这一时期的改革和结构调整。

　　2000年底公布国企利润总量，外界普遍质疑数字造假。但再过了几年，这些质疑声就没有了

　　高渊：三年国企改革脱困最终效果如何？

　　邵宁：应该说，改革措施非常有针对性。“手术”的两刀切掉两个大的亏损源，因而经济效果非常明显。到2000年末，全国国有和国有控股工业企业实现利润恢复到2000亿元以上，亏损面下降到27.2%，包括纺织行业在内的五个重点行业整体扭亏；　重点锁定的6599户亏损企业中有4799户采取多种途径摆脱了困境，脱困率72.7%。盛华仁主任向全国人大报告基本完成了改革目标。

　　高渊：宣布完成目标后，当时社会上一片叫好吗？

　　邵宁：主流媒体的报道当然是正面的，但社会上出现了很多质疑声，有些人说数字造假。那么到底有没有假呢？说实话当时我们心里也没数，因为我们自己没有统计手段，用的是国家统计局的数字。

　　有人讲，政府强力推动的工作对统计数字或多或少会有些影响，关键是影响的幅度有多大。结果过了两年，2002年末同口径国有企业实现的利润超过3000亿元。又过了两年，2004年末同口径利润超过5000亿元，这时候没有人再说造假了。

　　大家开始意识到，三年改革脱困确实给中国的国有企业改革带来了重大转折。现在回过头去看，镕基总理敢于在自己任期内把矛盾都挑开，把解决问题的责任和风险自己承担，把改革的成果留给后人，展现出一位伟大政治家的胸怀和风范。

　　高渊：那三年国企改革脱困过程中，你和你主管的机构主要扮演什么角色？

　　邵宁：我们是第一线的工作机构。在工作目标确定后，关键是要把工作组织好，把事情做实。

　　这包括几个层面：一是政策要做实。每一种类型的困难企业都要有相对应的政策，这些政策有些是上面制订的、有些是地方创造的，因而总结各地改革经验的任务很重。这个任务主要在企业改革司。二是责任要做实。企业自身当然是脱困主体，但政府也要承担相关的帮扶责任。我们在与各级政府部门协商的基础上，为6599户重点脱困企业的每一户都明确了一个政府部门作为帮扶责任主体，同时每个季度向全国通报一次脱困进度。这项工作主要由脱困办完成。三是重大个案的解决要做实。所谓重大个案，都是操作过程中出现群体性事件的企业。企业出事了我们必须派人到第一线和地方政府一起解决问题，在这方面破产办做的多一些，我的老上级蒋黔贵副主任经常亲临一线指挥。

　　应该说，我们为实现三年改革脱困，建立了一套政策体系，也确立了一套组织体系。政策体系是治病的，组织体系是督促治病的。

　　高渊：三年改革脱困的成效应没有疑问，但对这项工作本身的评价，至今并不完全一致，你怎么看待这些说法？

　　邵宁：三年改革脱困是一系列非常具体的工作组合，人们观察角度不同自然会有不同的认识。前几年有一种说法，三年改革脱困是政府用行政手段强力推动的，应该更多地采用市场化的办法。但对于中国这样一个行政力量强大而市场机制发育不完善的国家，这恰恰是一副对症的良药。

　　高渊：这句话应该是怎么理解？

　　邵宁：国企三年改革脱困为国企改革创造出三个方面的条件。首先，它使国有企业改革从一项分管领导主持的部门工作，变成各级党委、政府必须向中央交账的“一把手工程”，工作位置不一样了。例如，很多省市的国企改革原先是工业副省长或副市长带领经委负责推动，能动员的资源非常有限。其次，各级党政“一把手”亲临国企改革第一线，各相关部门会主动跟进制定配套政策，改革的政策环境大大改善。第三，各级党委、政府的号召和推进，各层级的积极响应，创造出一种理解和支持改革的浓厚的社会舆论氛围。这三点对于改革的大规模推进都是必不可少的条件。

　　事实上，有些重大改革措施，如国有中小企业改制、企业破产等，其出台或试点的时间都早于1997年，但实施的范围、力度都很有限，只有在三年改革脱困工作开始后，才有了大规模、大力度实施的可能。改革的推进需要环境、氛围和条件，三年改革脱困工作恰恰创造出了这种环境、氛围和条件。

　　高渊：你在国企改革领域一干就是17年，现在也没有完全离开。对于国企改革，对于国企的命运前途，你内心中最真实的想法是什么？

　　邵宁：国有企业在中国经济、包括竞争性领域中的大量存在是一个既成事实，是我们父辈们已经建好的，简单地否定它们毫无意义。面对这么多企业、这么多职工，我们只能逐步推进改革，有些企业可能需要退出，有些可能需要通过改革和结构调整使其适应市场，并最终实现与市场经济的融合。

　　站在当代市场经济的角度，挑出国有企业种种不适应市场经济的弊端，是很容易的。但这不是有水平的表现。真正有水平，而且也是国家需要的，是建设性的意见。从中国的国情和国有企业的实际出发，如何帮助国有企业加快改革和结构调整，以尽快适应社会主义市场经济体制的要求。因此全社会都应提倡一种对国有企业理解和宽容的态度。